"制度性保障"理论成为讨论的热点。
尽管原被告双方的观点不同，但是双方都以学说上的抽象—具体认知框架来评析和判断具有外在规范形式的行为的属性。[3]其实，自行政诉讼借1982年《民事诉讼法》起步始，我国行政法治的新进程已历时三十余年。
《行政诉讼法》[2014]的最新修订则使行政行为可诉、可审查的释义，不再依托于抽象—具体的分类，行政行为释义的对象发生变化，行政行为作为法学概念的功能也有可能得以再造。[93]王锡锌教授以行政法传统模式面临的挑战为问题意识，提出了基于公众参与和协商的自我合法化模式，从而导入了行政过程的概念与观念。在该案中，上诉人对被上诉人设置限速40km/h的行政行为不服，认为无法律依据，法院认为：被上诉人在镇北堡路段设置限速40km/h的这一行政行为不是针对某个特定个人作出的，且是能反复适用的，属于抽象行政行为，该行政行为不具有可诉性，不属于人民法院的审查范围。沈岿：行政行为公定力与妨害公务——兼论公定力理论研究之发展进路，《中国法学》2006年第5期，第70～78页。但是，包括王名扬(顾问)、罗豪才(副组长)和应松年(副组长)等行政法学者在内的行政立法研究组承担了《行政诉讼法》的立法研究和起草工作，并于1988年8月完成《行政诉讼法》试拟稿的起草，提交全国人大常委会法制工作委员会。
[78] 在上述关于可诉行政行为界定的判例中，法院抛弃了形式性的学说框架，直接面对法律概念进行认定标准的建构，采用的是一种实质主义的解释框架。最高人民法院的这一司法政策，开始逐渐体现在判决和案例中，进而影响着对行政行为的解释。由此，《立法法》修改的文本结果理应忠实展现国家治理体系、治理能力转型的真实状态和多元立法利益博弈的固化结果。
(28)十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇在《关于立法法和监督法的几个问题》(载《北京人大》2013年第6期)的讲话中将地方立法分为四大种类，即第一种是法律、行政法规的实施条例、实施办法。如相当数量的公民或者一定层级的下级国家机关有权向全国人民代表大会，或在闭会期间向其常委会提出动议，要求对法规、规章的合法性与正当性进行审查，一旦发现有违背上位法的情形，应当及时修改、撤销或宣布无效。(27) 再次，在划分中央与地方的立法权限上显现相对模糊性和滞后性。缺乏有效监督的治理无法形成治理能力间的良性互动，因为有权无责的设定将放纵权力滥用而不被追究。
(24)另一方面，《立法法》对非国有财产同样进行国家干预和限制的征用未列为全国人大及其常委会的专有立法事项。(36)参见徐向华：《透明度原则和立法记录的公开》，载《上海法治报》2002年1月28日。
在民主环节上，可以重点安排以下两项程序制度：其一，进一步完善人大代表参与立法的机制。2011年1月24日，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布：到2010年底，中国特色社会主义法律体系形成，①国家各个方面实现有法可依。(18)变相肯定了基本法律和其他法律具有同等效力。除在整体上公布法案的表决结果，即或者仅仅公布法案通过与否，或者还同时公布其中持赞成、反对或者弃权态度的各有多少人，占多大比例之外，对于与公开甚为密切的每个代表或者委员是否履行以及如何履行立法表决职责，包括表决与否、弃权与否和赞成与否等信息，均处于秘而不宣的状态。
的确，相比较我国现行的立法权限体制，立法程序的规则过于稀疏，有效表达的机制相对缺乏，充分交涉的程度相当低下，积极过滤的功能难以体现。(13)对于一切治理体系而言，正义、效率、秩序、人道等是其存在的基本价值。本次国家立法权内部关系的理顺以及外部关系的调整，绝不能以削弱乃至脱离这个平台为指向。它是区分治理体系优劣的主要标准，更是推动治理进化的基本驱动力。
②《立法法》可谓完成了它的阶段性的目标，尤其在维护法制统一、规范立法活动方面做出了不可磨灭的历史贡献。其意味着国务院可以随时通过行政立法而合法地采用除征收之外的其他干预公民财产权的手段。
许耀桐：《应提国家治理现代化》，载《北京日报》2014年6月30日，第18版。其不仅表现为授权期限的不确定、(21)授权效力的不明确(22)和授权监督的不严格，(23)而且在授权范围上具有过于宽泛性和不严谨性，即有关法律保留立法事项的规定既狭窄又模糊。
尽管修法的结果必然涉及具体立法制度的立与废、存与改，然而，若在谋划阶段便完全专注于某一或某些制度是否换代和如何升级，则可能只见树木、不见森林，或者仅解近忧、未消远虑。⑦概括而言，呼声较大的修改重点包括：全国人大与其常委会之间立法权限配置的合宪化、授权立法的进一步规范、地方立法权的改革以及立法程序的完善等。其二，进一步强化社会各界参与立法的机制。由此，《立法法》的修改于2013年10月底正式进入《十二届全国人大常委会立法规划》，⑤相关法律修改案将于今年8月进行初次审议。(25)由此，国务院制定《新闻出版条例》《社会团体登记管理条例》的合法性迄今难以受到质疑其中立法听证的规则、法律草案的公开征求意见规则应当进一步明确、具体和赋予刚性。
此外，《立法法》设定的法律解释权(第42条和第47条)、(17)法律效力等级(第79条第1款)(18)以及法律冲突裁决权(第85条第1款)(19)等三项制度，也使得全国人大和全国人大常委会两者之间的立法权力配置不尽得当。必须肯定，《立法法》在配置中央和地方立法权力关系上具有长足的进步，如第8条和第64条第2款对中央专有立法和中央与地方共有立法的确定体现并细化了既维护社会主义法制的统一和尊严又发挥两个积极性的两项宪法原则。
问题在于，规范和保障跨区域的公共服务以及跨区域重大项目的建设维护等跨区域事项的立法权属应当如何安排？再如，立法资源在中央与地方之间的流动是两者关系中面临的新问题。它是区分治理体系优劣的主要标准，更是推动治理进化的基本驱动力。
立法的公开程序和民主参与必将催生立法博弈和交涉，激发出立法市场的制度潜能。就后者而言，从现代国家治理的内在需求和目标实现来看，扩大地方立法的领域和范围当属大势所趋。
(31)参见中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心：《如何认识推进国家治理体系和治理能力现代化——三谈深入学习贯彻十八届三中全会精神》，载《光明日报》2013年11月28日，第1版。其局限性、滞后性也都是与生俱来的。(26)参见林彦：《法律保留制度的现状——基于询问答复的考察》，载《宪法研究》(第十卷)，四川大学出版社2009年版。除在整体上公布法案的表决结果，即或者仅仅公布法案通过与否，或者还同时公布其中持赞成、反对或者弃权态度的各有多少人，占多大比例之外，对于与公开甚为密切的每个代表或者委员是否履行以及如何履行立法表决职责，包括表决与否、弃权与否和赞成与否等信息，均处于秘而不宣的状态。
一个国家的法治化程度越高，立法过程将越来越成为各种治理制度博弈、各种治理能力对比的主要平台，立法活动将越来越成为多元利益博弈、分配和平衡的重要机制，立法模式将越来越成为国家现代化治理的重要手段。③引自郑成良：《解码：善治的社会参数》(2012年2月20日在上海交通大学核心通识课程《规则与善治》的授课视频，未公开)。
由此，《决定》将健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化作为其对立法方面提出的第三项具体的改革项目。尽管修法的结果必然涉及具体立法制度的立与废、存与改，然而，若在谋划阶段便完全专注于某一或某些制度是否换代和如何升级，则可能只见树木、不见森林，或者仅解近忧、未消远虑。
作者强调除第一种为实施性的立法之外，其他三种都不同程度地带有创制性。二、国家治理体系现代化与立法权力的合理配置 国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。
(30)如2010年7月30日修正的《河北省乡镇财政管理条例》、2012年3月31日修正的《湖南省乡镇财政管理条例》，又如2000年5月27日通过的《湖南省财政监督条例》、2002年1月18日通过的《吉林省财政监督条例》、2002年12月7日通过的《甘肃省财政监督条例》、2005年3月27日通过的《福建省财政监督条例》、2006年3月30日通过的《辽宁省财政监督条例》、2007年7月27日通过的《广西壮族自治区财政监督条例》、2008年11月27日通过的《山东省财政监督条例》、2009年7月31日通过的《江西省财政监督条例》、2013年5月30日通过的《四川省财政监督条例》、2013年11月22日通过的《安徽省财政监督条例》等。(33)同时，相比较我国立法权限制度调整的复杂性、系统性和全局性，立法程序的完善不仅相对易行，而且更具四两拨千斤的功效。换言之，我国的国家治理转型机制应当从以经济改革为先导来塑成法律的追认模式，转变为以创制法律为路径来推动全方位改革的规范模式，引致治理者对新出现的经济利益和社会结构做出法律文本的阐释，撞击既有的法律框架，然后通过立法成果引导政府改革，使公权运行的效用目标与相关利益人的效用目标达致协调，进而实现全社会的可持续稳定和可持续发展。在传统的国家治理体系中，秩序是首要价值，其他价值都存在并服务于秩序的维护。
第三，以坚实的立法监督和救济保障国家治理能力的现代化。作为一部设定、规范立法体制和制度的重要法律，《立法法》在中国法律体系形成过程中的确起到了桁架的作用。
(28)十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇在《关于立法法和监督法的几个问题》(载《北京人大》2013年第6期)的讲话中将地方立法分为四大种类，即第一种是法律、行政法规的实施条例、实施办法。其中立法智囊、社会团体对立法的影响方式、时间以及结果是当下需要并可以设定的程序规则。
④与此同时，基于我国经济社会发展水平发生的深切变化，更缘于正始于足下的全面深化改革之路，《立法法》必须与情境和行动同步，完成阶段性的与时俱进，以更好回应并保障迫切的良法与善治的时代需求。这一根本性的前提决定了本次《立法法》的修改也只能是一种局部的调整，甚至只是微调，而带有全局影响的立法体制的变动或者重构将通过对宪法和组织法的修改来实现。
